סיכום השיעור ותגובות הסטודנטים והמרצה

מתוך regulation

גרסה מתאריך 13:15, 7 ביוני 2009 מאת David Levi-Faur (שיחה | תרומות)
(הבדל) → הגרסה הקודמת | הגרסה הנוכחית (הבדל) | הגרסה הבאה ← (הבדל)
קפיצה אל: ניווט, חיפוש

תוכן עניינים

סיכום מפגש ראשון, 5 בנובמבר 2008

רגלוציה

• מהי רגולציה? ההגדרות לרגולציה רבות ונוגעות לרבדים שונים חברתיים, כלכליים, פוליטיים וציבוריים (רגולציה כהסדרה, פיקוח, ניטור, אכיפה, קביעת סטנדרטים וכו').

• המגמה כיום היא להתייחס לשלוש רמות ניתוח: קביעת מדיניות רגולציה יישום. הרגולציה אינה מצויה בידי משרדי הממשלה באופן בלעדי, ישנה נטייה הולכת וגוברת להאציל סמכויות פיקוח והסדרה (Regulation as Delegation ) לידי סוכנויות רגולטוריות עצמאיות מהשר הממונה.

• מגמת נוספת בתחום הרגולציה היא התפתחות רגולציה אזרחית ( איזרוח הרגולציה) – מצב בו גופים וארגונים חברתיים ופרטיים מאמצים שיטות ואמצעים רגולטיביים באופן פעולתם.

התפתחות היסטורית

רגולציה והתפתחות העסקים הגדולים: ארה"ב מול אירופה
רגולציה והתפתחות העסקים הגדולים: ארה"ב מול אירופה

תהליך מקביל פחות או יותר (אך לא זהה) התרחש בארה"ב ובאירופה בעקבות עליית העסקים הגדולים באמצע המאה ה- 19. צמיחת התאגידים הגדולים (תאגידי נפט, פלדה, טלגרף ועוד) הציבה הן אתגר דמוקרטי (קיומם של אנשים "שווים" יותר ו"שווים" פחות מבחינה כלכלית ופוליטית) והן אתגר כלכלי (ריכוז כוח כלכלי רב בידי בעלי הון). במקום אתוס של קפיטליזם של העסקים הקטנים, צומחים מונופולים ותאגידים גדולים. ארה"ב, כתגובת נגד, מקימה רשויות רגולטוריות עצמאיות בעיקר ברמה הפדרלית, שתפקידן לווסת ולהסדיר את הצמיחה של העסקים הגדולים. באירופה תגובת הנגד לתהליך צמיחת התאגידים הגדולים היא הלאמה ומוניציפליזציה. עם עליית הניאו ליברליזם בשלהי שנות ה- 70' של המאה ה-20, בארה"ב מתחיל תהליך של דה-רגולציה ורה-רגולציה (ממשל רייגן, שנות ה- 80') ובאירופה תהליך של הפרטה, דה-רגולציה ורה- רגולציה (תקופת תאצ'ר).



.



The term Regulatory State “suggests [that] modern states are placing more emphasis on the use of authority, rules and standard-setting, partially displacing an earlier emphasis on public ownership, public subsidies, and directly provided services. The expanding part of modern government, the argument goes, is regulation…”

(Hood et al., 1999, 3; see also Majone, 1997).




Regulation defined by Majone: sustained and focused control exercised by a public agency over activities that are socially valued. .. sustained and focused .. regulation is not achieves simply by passing a law, but requires derailed knowledge of, and intimate involvement with, the regulated activity. This requirement will necessitate, sooner or later, the creation of specialized agencies entrusted with fact-finding, rule making and enforcement (Majone, 1994, 81).


סיכום שעור שני, 12 בנובמבר 2008

• רגולציה סוג השליטה משתנה מסגנון של שליטה ישירה באמצעות פיקוד, צווי וכפייה, לסגנון רגולטיבי יותר. המניעים לרגולציה יכולים להיות שונים: מניעים כלכליים (רגולציה כדרך לשמור על השוק, להתמודד עם כשלי שוק ולא בהכרח להחליף את מנגנון השוק) ; מניעים ביטחוניים (בטיחות, ניהול סיכונים).


• ממשל – מושג זה משקף בעולם הגלובלי של ימינו את כניסתם של שחקנים נוספים לזירה (לא עוד המדינה והממשלה כשחקנים הבלעדיים או המרכזיים), נבנות מערכות שליטה אלטרנטיביות המשלבות פעולה של שחקנים מהמרחב הציבורי והפרטי (דיון בדוגמה של "שמים פתוחים" כתחום שפועלים בו שחקנים שונים ברמות שונות ומתוך מניעים מגוונים).


• משילות –המושג "ממשל" מקפל בתוכו גם התפתחות של סוגים ואופנים שונים של משילות. המשילות הופכת מורכבת יותר – מתפתחים מבניי אחריותיות אחרים וחדשים. משילות מתאפיינת בסוג פעולה של היגוי (Steering), אשר מחליף את הסגנון הניהולי והפיקודי של המסגרות הקודמות. המדינה המנהלת והמתכננת מפנה מקום למדינה המכוונת והמנווטת.


• בעולם של ממשל ומשילות קיימת לגיטימציה גוברת לביטוי של אינטרסים חלקיים (דמוקרטיזציה, שיח זכויות וכו'), תביעות חדשות עולות, חלוקת העבודה מתפצלת יותר ויותר בין גורמים שונים ברחבי המדינה והעולם. לכן גם המשילות מורכבת יותר כיום, ודורשת יכולת קורדינאציה ושימוש בכוח ועוצמה "רכים".


דיון במאמר – From the Positive to the Regulatory State / Majone

דיון במושג מדינה פוזיטיבית: מדינה המאמינה ביכולתה לעשות שינוי חברתי. מדינת הרווחה כדוגמה למדינה הפוזיטיבית, המתערבת, המספקת שירותים וכו'.

מה ייחודי בניתוח של Majone, במה הוא חידש ומדוע התיאוריה שלו התקבלה ונכנסה לקונצנזוס?

Majone בנה קונספט סביב המושג "מדינה רגולטורית". בשיח של תקופתו השתמשו במושגים של "נסיגת" המדינה, "סופה" של המדינה, דעיכת מדינת הלאום. בשיח זה ראו בעליית הליברליזם גורם המוביל לירידת קרנה של המדינה, איבוד חיוניותה ותפקידיה.

Majone לעומת זאת, מצא תפקיד, ייעוד חדש למדינה בעידן הליברלי. הקונספט של המדינה הרגולטורית התקבל כ"דרך שלישית" למדינה במאה ה- 21, בין המדינה הפוזיטיבית למדינה הנסוגה או מדינת "שומר הלילה", מדינה המחזיקה בתפקידים שונים (טיפול בכשלי שוק, בטיחות, תחבורה וכו').



המודל המדינתי שמציע Majone קשור גם לעליית האיחוד האירופי בשלהי המאה ה-20, צמיחת מודל חדש של משטר, של פוליטיקה, שהביא עמו תפקידים חדשים ואחרים וצורות משילות שונות.

המאמר דן בשינוי בצורת הממשל. על אילו אופני ממשל המחבר מדבר? 1. מדינה מתערבת

2. מדינה רגולטורית

המאמר מראה כי המדינה לא בהכרח נסוגה, הליברליזציה לא ייתרה את המדינה ותפקידיה.

רקע היסטורי: מדוע חל שינוי או שבר בעולם בשנות ה- 70', 80', 90'?

1. אירועים כלכליים: משבר הנפט בשנת 1973, תום הצמיחה הגדולה אחרי מלה"ע ה- 2 (הצמיחה נעצרה, סטגפלציה, מיתון כלכלי עם עליית מחירים).

2. שינוי מדיניות כלכלית: המשבר הפוליטי – כלכלי שנוצר בעקבות המיתון הוביל גם למשבר אידיאולוגי ולשינוי בתפיסות הכלכליות, נוצר שבר בתפיסה הכלכלית שרווחה עד אז, התפיסה הקיינסיאנית. תיאוריה כלכלית חדשה צומחת – התיאוריה המוניטריסטית של מילטון פרידמן. תיאוריה זו דוחה את התיאוריה הקיינסיאנית ומעבירה את הדגש מהמקדות בתקציב (מדיניות פיסקאלית) להתמקדות בתחום הכסף (מדיניות מוניטארית). מרכז הכובד עובר ממשרד האוצר לבנק המרכזי שאחראי על קביעת המדיניות המוניטארית. עצמאות הבנק המרכזי כרשות רגולטורית עולה. במסגרת המדיניות המוניטארית הדרישה המרכזית היא ייצוב מחירים ולא קידום הצמיחה, אך בפועל הבנק המרכזי כן נוטה להתערב בענייני צמיחה.

3. שינוי אידיאולוגי: עליית מפלגות ימין חדש – בשנת 1979 תאצ'ר בבריטניה ובשנת 1981 רייגן בארה"ב.

חזרה למאמר:

המאמר נכתב בקונטקסט אירופי, האיחוד האירופי מוצג כמדינה רגולטורית. עד כמה השינוי הרגולטורי מקורו באירופה, באיחוד?

ההיסטוריה של האיחוד האירופי: בשנות ה- 50' האיחוד החל לרקום עור וגידים סביב שאלות של הגבלת ייצור פחם ופלדה ושמירה על יציבות מחירים. האיחוד ניסה לבנות עצמו סביב פרויקטים גדולים ופיתוח תעשייתי (גישה פוזיטיבית). הניסיון לאמץ מודל פוזיטיבי מדינתי לרמת האיחוד לא צלח. באמצע שנות ה- 80' פורסם ה-Single European Act , חוק שהסיר את רוב המכשולים לסחר חופשי באירופה וחיזק את מוסדות האיחוד האירופי. החוק גם הוביל לרה-רגולציה ועדכון המערכת הרגולטורית במדינות אירופה.

ניתן לראות כי כאשר עולים ומתחזקים תהליכי הליברליזציה בעולם האיחוד מתחזק – מדוע? הליברליזציה היא תהליך שיוצר מערכת רגולטורית חדשה, בינוי מערכת רגולטורית מבלי ויתור על החקיקה הקודמת אלא התאמתה לזמנים המשתנים.

אימוץ המודל הרגולטורי על-ידי האיחוד האירופי היה דרך להראות לעולם שהאיחוד הוא גוף חיוני (תהליך שלא צלח בעידן המדינה המתערבת). סיבה נוספת לאימוץ המודל הרגולטורי הוא הקושי של האיחוד להתנהל בצורה חלוקתית (תקציב וחלוקתו). האלטרנטיבה למדיניות החלוקתית היא התנהלות רגולטורית (ההוצאות הן על המדינה המפוקחת). חל תהליך של אירופיזציה של המדיניות הציבורית.

נכון להסתכל על תהליך הקמת האיחוד האירופי כתהליך של הקמת ממשל וביזור כוח ושליטה, ולא על תהליך של כפיית האיחוד האירופי את עצמו על מדינות אירופה (כפי שמציג זאת מיונה במאמרו).

• בחינת הטבלה במאמר המשווה בין מדינה מתערבת ומדינה רגולטורית. במציאות אין חלוקה כזו דיכוטומית בין מדינה מתערבת ומדינה רגולטורית, כל מדינה משלבת במינונים ובאיזונים כאלה ואחרים מרכיבים מכל מודל מדינתי.


סיכום שעור שלישי, 19 בנובמבר 2008

ממשל ומשילות

• כדי להבין היום פוליטיקה צריך להכיר ולהבין את המושג "ממשל", מושג המחליף את מושג "הממשלה". הממשל מתייחס לרמה הציבורית והפרטית כאחד, המדינית והגלובלית. הממשל מתייחס למערכת גדולה מהמדינה או ליתר דיוק מערכת המכילה אותה – הממשל כמסגרת מושגית המתייחסת לרמת המדינה ולרמה הגלובלית, למישור הפרטי והציבורי, לחברה האזרחית.

• המשילות כיום הרבה יותר מורכבת – העולם היום מורכב יותר, גלובלי, מרובה שחקנים, חשוף ופתוח, הידע רב ונגיש, יכולת התיאום קשה יותר כמו גם יכולת קבלת ההחלטות וההגעה לקונצנזוס וכיו"ב.

• המשילות כמושג הקשור להיגוי (Steering), לעומת ציווי.

• שלושת מושגי הקורס – רגולציה, ממשל ומשילות – כרוכים זה בזה:

רגולציה – במקום דה רגולציה

ממשל – במקום ממשלה

משילות – במקום צווי וכפייה (Command & Control)

בעולם של תלות הדדית (Interdependence) וצמיחתן של מערכות שליטה החורגות מהמסגרת של המדינה, המושגים לעיל הופכים רלוונטיים יותר ויותר.



סיכום שעור רביעי, 26 בנובמבר 2008: תיאוריות של רגולציה

Chapter 2: Why Regulate, In: Baldwin Robert and Cave Martin, Understanding Regulation; Theory, Strategy, and Practice, OUP, 1999, pp. 9-17.


הסבר ובקר את כל אחת מ-12 הסיבות לרגולציה כפי שמונים אותם בלדווין וקייב:

להלן תשובה של חנן הבר, תלמיד הקורס בשנת הלימודים תשס"ח.

א. מונופולים ומונופולים טבעיים:

אחד התפקידים המרכזיים של רגולציה הוא לנסות ולתקן כשלי שוק. סוג דומיננטי אחד של כשלים מסוג זה הוא מונופולים, בהם חברה אחת (או מספר מצומצם של חברות, במצב המכונה "אוליגופול"), מייצרים עבור כלל השוק בתחום מסויים. במקרה כזה, הסכנה היא כי היצרן המונופוליסט יצמצם את הייצור מתחת לרמה יעילה, על מנת למקסם את רווחיו. הסיבה להיעדר תחרות בתחום מסויים (ולהיווצרות מונופול בו) יכולה להיווצר מסיבות כדוגמת חסמי כניסה גבוהים לענף, פעילות "טורפנית" מצידה של חברה גדולה הפועלת בתחום (ההופכת למונופוליסטית), יתרון לגודל, וכיוצא בזה.

תפקידו של הרגולטור במקרה כזה הינו לקבוע האם העדר התחרות בשוק מוצדק (למשל, בשל סיבות של יתרון לגודל, או צורך בהשקעה ראשונית גדולה בתשתית, ההופכת כניסה לשוק של מתחרים חדשים לבלתי כדאית, ויוצרת "מונופול טבעי"), אם לאו.

במקרה שניתן להצדיק את קיומו של המונופול, על הרגולטור לנסות ולפקח על פעילותו, ולנסות להבטיח כי היצרן לא יזכה ב"רנטה" מונופוליסטית הנתפסת כמוגזמת, על חשבון רווחתם של האזרחים. זאת כיוון שקיומו של המונופול יוצר מצב בו אין לצרכנים ברירה אלא לצרוך את מוצריו, במחיר שהוא קובע. כיוון שכך, על הרגולטור להבטיח כי הן איכות המוצר והן מחירו יהיו סבירים – בהעדר מנגנון של תחרות שיוכל לנסות ולהבטיח זאת. במקרה ולא ניתן להצדיק את קיומו של מונופול טבעי בענף מסויים, הרגולטור ישאף, לעיתים, לפרק את המונופול בצורה כזו או אחרת: לפרק את החברה המונופוליסטית, להנמיך חסמי כניסה לתחום, וכך הלאה. דוגמה רלוונטית מישראל לפעילות של מונופול יהיו חברת החשמל, בזק, וכדומה.

אפשר לבקר תפיסה זו של תפקידו של הרגולטור, אולי, משום שהיא קצת צרה מדי. הסתכלות ריאליסטית על השווקים בכלכלה הישראלית, ובשווקים רבים אחרים מעלה כי המצב ברבים מהם אינו של מצבור יצרנים קטנים המתחרים ביניהם אלא של שחקן גדול אחד או שניים, המחלקים ביניהם את מרבית השוק, ויכולים לקבוע בו במידה רבה את המחיר (בניגוד לתפיסה הניאוקלאסית בה רואה היצרן הבודד את מחיר השוק כנתון). הסתכלות כזו תוביל למחשבה כי לא רק מקרים של מונופולים "קלאסיים" ראויים לפיקוח של הרגולטור, אלא גם תחומים בהם יש מתחרות בודדות בלבד. הסתכלות על המקרה ה"קלאסי" של המונופול מפספסת את המורכבות של השווקים המודרנים, בהם מספר קטן של מתחרות ענק חולש לא רק על שוק אחד, אלא מייצרות ב- וחולשות על מספר רב של שווקים בו זמנית (וראו, למשל, את קבוצת אי.די.בי, שלה עמדות מפתח בשווקים כמו סלולר וקמעונאות גם יחד). וראו גם את סעיף ו.

ב. "רווחים ממוזלים" (רנטות).

תפקיד נוסף של הרגולטור הוא למנוע מצב בו חברה או יצרן מסויים גורפים רווחים עקב כך שמתגלגלת לידיהם אפשרות לרווח שאינה עומדת לרשות גורמים אחרים בשוק: נגישות למחצב שאינו נגיש לאחרים, ואפילו בעלות על סירת הצלה באזור מדברי מוכה שיטפון. דוגמה לרנטה מסוג זה במציאות הישראלית הייתה הבהלה לחומרי איטום, ובייחוד ל"מסקינג טייפ" לאיטום חדרים אטומים בזמן מלחמת המפרץ הראשונה. בעלי החנויות שהחזיקו במוצר יכלו להפקיע את מחירו בקלות, עקב הפער שנוצר בין הערך שהשוק מייחס למוצר זה בדרך כלל, לבין הערך הגבוה שייחסו לו צרכנים במוקה. בהלת מחיר זו, אגב, הונצחה יפה המערכון ישן של ה"עולם הערב", בו מבקש אזרח תמים לרכוש פיסת מסקינטייפ: - "אבל דוד שלח אותי", אומר הקונה. "דוד?", אומר המוכר ומוסיף: "מאה שקל".

ג. השפעות חיצוניות:

השפעה חיצונית נוצרת כאשר מחירו של מוצר אינו משקפת את העלות החברתית האמיתית שלו – לחיוב או לשלילה. כך, יצרן צבע הנפטר מן הפסולת שלו בנהר, "מחצין" חלק מעלות הייצור שלו על הסביבה, כך שהמחיר שאותו הוא יכול לדרוש עליו אינו משקף את כלל עלויות הייצור שלו. במקרה כזה, המחיר שיראה הצרכן יביא לרכישה של המוצר בכמות בלתי יעילה. ואותו הדבר נכון גם לחיוב: לשימוש ברשת הטלפון יש ערך עולה ככל שהרשת גדולה יותר. כיוון שכך, גביית מחיר שתשקף את העלות האמיתית של החיבור עשויה להביא למספר מתחברים קטן מדי. במקרה זה, המחיר שהצרכנים רואים אינו משקף את התועלת החברתית המלאה שתצמח מהתחברותו לרשת. במקרה כזה, יכול הרגולטור למסות או לסבסד את המוצר, כך שמחירו יתקרב לעלות האמיתית המלאה שלו, והכמות שתיצרך ממנו תגדל או תקטן בהתאם. מקרה של השפעה חיצונית מהמציאות הישראלית אפשר למצוא במפרץ חיפה, בו פועלים מפעלים מזהמים רבים, המזהמים את האוויר, את הקרקע ואת מי המפרץ. עלות הזיהום שהם גורמים אינה מוטלת עליהם, כך שהם רשאים להוסיף ולזהם כאוות נפשם.

ד. א-סימטריה במידע:

אחת מן הדרישות הבסיסיות לתפקודו היעיל של שוק חופשי היא "מידע מושלם" העומד לרשות כלל המשתתפים בשוק. כאשר לכל הצדדים יש מידע זהה, ולאיש אין עדיפות על חברו, יכולה להתקיים תחרות חופשית בין היצרנים, ומיקוח הוגן בין היצרן לצרכן. במקרה בו הרגולטור אינו מחייב חשיפה מלאה של מידע בין היצרן לצרכן, יגיע מרבית המידע בצורה של פרסומת שאינה מאפשרת שקולה ברורה ומלאה של החלופות השונות העומדות בפני הצרכן, ושל ההשפעה האפשרית על הצרכן מרכישת המוצר. תפקידו של הרגולטור, במקרה זה, הינו לספק את המידע המדוייק והאמין בעצמו, או לפקח על כך שהיצרנים יספקו אותו. דוגמא לסוג כזה של רגולציה מישראל היא הסימון על אריזות המזון: שצריך לכלול לא רק את רכיביו, אלא גם את ערכם הקלורי של רכיבים אלו. אספקת מידע זה מאפשרת לצרכנים לדעת בדיוק מה הם עומדים להכניס לגופם. יחד עם זאת, זהו אולי אחד התפקידים הרגולטורים הקשים ביותר, שכן ליצרן, ובייחוד ליצרן גדול, כמעט תמיד תהיה אינפורמציה מלאה וטובה יותר לגבי תהליך הייצור ועלויותיו – קשה לראות כיצד רגולטור יכול, באופן מציאותי, לדאוג לאספקת מיד מלא ומדויק בכל התחומים.

ה. הבטחה של רציפות השירותים:

תפקיד נוסף של הרגולטור יכול להיות להבטיח רציפות של מתן שירותים ומוצרים, גם בתנאים בהם השוק אינו מספק אותם. למשל, שירותי טיסה ליעד מרוחק, שהביקוש המרבי לטיסה אליו הינו לכל היותר רק בתקופה מסוימת של השנה. במקרה כזה, יכול הרגולטור לחייב או לאפשר לחברות העוסקות בתחום (באמצעות סובסידיה או מחיר מינמלי) להמשיך ולספק את המוצרים גם בתקופות שבהם אספקתם אינה כלכלית. זוהי, למשל, גם ההצדקה למושג השירות האוניברסלי, שנעד לאפשר המשך אספקה של המוצר גם בתנאים בהם אספקתו אינה כלכלית, אך רצויה מבחינה חברתית. דוגמה לאבטחת רציפות השירות בישראל מגיע מתחום התחבורה הציבורית, בו מחייבת המדינה (כמדומני) חברות פרטיות הזוכות במכרזים להפעלת קווים, להפעיל גם שירות לאיזורים בלתי כלכליים. חיוב זה הוא ודאי נכון עבור חברת אגד.

ו. התנהגות "טורפנית" ואנטי תחרותית:

תפקיד נוסף של הרגולטור הוא להבטיח כי חברות גדולות לא יפגעו בתחרות וביכולתן של מתחרות חדשות להיכנס לתחום, למשל על ידי הורדת מחירים מתחת למחירי העלות לתקופה קצרה, עד שהמתחרים יפשטו את הרגל, על מנת להעלותם מחדש שוב לאחר מכן, ולנצל את המעמד המונופוליסטי שנוצר. סוג כזה של התנהגות הוא רלוונטי בייחוד בתחומים בהם חסמי הכניסה הם גבוהים, כך שלחברה שתנצח ב"תחרות המחירים" יהיה זמן מספיק להתאושש מנזקיה. דוגמה לכך היא שוק הסופרמרקטים הישראלי, הנשלט בידי שתי חברות גדולות: שופרסל (אידיבי) ורשת הריבוע הכחול. כאשר חברות נוספות מנסות להיכנס ולהתחרות מול הקמעוניות הגדולות, הן מגלות כי "כיסיהן העמוקים" של הללו מאפשרים להם כושר עמידה שיכול למוטט מתחרות חדשות. דוגמה לכך היא רשת קלאבמרקט שקרסה ונקנתה בידי שופרסל. בנוסף, רק השבוע פרצה מלחמת מחירים של ממש בין הרשת הבינונית "רמי לוי", לבין הרשתות הגדולות, שהכריזו כי גורל הרשת יהיה כגורל קלאבמרקט: הרשתות מתכננות להוריד מחירים ולדחוף את רמי לוי החוצה מן השוק. גם במקרה זה, מהווה האינפורמציה העדיפה של היצרנים כמכשול בפני רגולציה יעילה. רק היצרן, הרי, מכיר באמת את מבנה העלויות שלו, ויודע מתי הוא גובה מחיר מתחת לעלות, המהווה "התנהגות טורפנית". לחילופין, יצרנים בלתי יעילים יכולים לטעון להגנת הרגולטור גם כאשר זו אינה באמת נחוצה, או כאשר חוסר היעילות שלהם עצמם גורם להם להפסדים, מול מתחרה חדש ויעיל יותר.

ז. מוצרים ציבוריים וסיכון מוסרי:

רגולציה נחוצה לעיתים על מנת להבטיח את ייצורם של מוצרים ציבוריים: הדוגמה קלאסית למצר ציבורי הוא מגדלור. אורו מועיל לכלל, אבל עלותו גבוהה מכדי שיישא בה צרכן אחד. במקרה כזה, השוק לא יבנה את המגדלור, האף שהוא נחוץ לכלל. רגולציה נחוצה על מנת להבטיח כי מה שכולם רוצים וצריכים אכן יתקיים (כמו צבא, חינוך ציבורי, וכך הלאה). אותו הדבר נכון עבור ה"סיכון המוסרי" – מקרה בו יחיד נהנה ממוצר שמישהו אחר משלם עליו. במקרה כזה, יהיה ניצול יתר של המוצר, כיון שעלותו השולית לאותו הצרכן היא אפס. מקרה של סיכון מוסרי בישראל הוא זה של השירות בצבא. כלל האוכלוסייה נהנית (?) מיתרונותיו של הביטחון הלאומי הצומחים מהשירות בצבא, אך רק חלק מן האוכלוסייה נושא בנטל השירות עצמו. מי שאינו משרת בצבא, בהקשר זה, הוא "נוסע חופשי", ורגולציה מתאימה צריכה הייתה להביא את הכלל לשאת בעלויות המוצר המועיל לכלל.

ח. עמדת מיקוח בלתי הוגנת:

במקרים רבים, נוצר בשווקים מצב בו אחד הצדדים יש עמדת מיקוח בלתי הוגנת על פני אחד הצדדים האחרים. כך למשל, למעסיקים בדרך כלל יש עמדת מיקוח טובה יותר מול העובדים שלהם – שהרי מאחורי כל עובד עומדים, לכאורה, "עוד אלף". במקרה כזה, יכולים להיווצר תנאים המאיימים על שלומו ורווחתו של העובד, ודורשים התערבות רגולטורית. סוג כזה של רגולציה בישראל הוא חוק שכר המינימום, המנסה להתגבר על עמדת המיקוח העדיפה של המעסיקים מול העובדים החלשים ביותר, כמו עובדי ניקיון, שמירה ועוזרי הוראה באוניברסיטאות. במקרה זה אפשר לטוען כי לרגולטור קשה לקבוע, בבואו לקבוע תנאים והנחיות אילו השפעות יהיו להנחיות שלו על השוק בו הוא מתערב. הנוקשות של ההנחיות, יש מי שטוענים, אינה מגיבה לתנודות בשוק, ועלולה להביא לתוצאות הרסניות, כדוגמת מיתון כלכלי, ופגיעה ברווחתם של העובדים שעליהם היא מנסה להגן. חוק שכר המינימום, יש הטוענים, אף גורם לאבטלה.

ט. מחסור וקיצוב:

כאשר נוצר מחסור במוצר, מחירו עולה. כאשר מדובר במוצר שרצוי מבחינה חברתית כי תפוצתו תהיה גדולה יותר מכפי שמאפשרים תנאי השוק, (כלומר, כאשר מחירו גבוה מכפי שמסוגלים רבים לשלם), תפקידו של הרגולטור להתערב ולהבטיח את אספקת המוצר באופן הנחשב הוגן. בישראל הונהג קיצוב במוצרי יסוד בזמן תקופת הצנע. יש הטוענים כי הנהגת קיצוב מביאה לעיוותים בשוק, להיווצרותו של שוק שחור והיא אף מהווה פתח לשחיתות של הרגולטור שידו היא המנהיגה את הקיצוב.

י. חלוקה מחדש ופטרנליזם.

תפקיד נוסף של הרגולטור עשוי להיות לחלק מחדש משאבים בחברה, בצורה שתיחשב מקובלת יותר מבחינה חברתית מכפי שחילק אותם השוק. תפקיד אחר של הרגולטור עשוי להיות לשמש כעין "אבא ואמא" של האזרחים ולדאוג להם ואף לכפות עליהם דברים for their own good. דוגמה לרגולציה כזאת, למשל, היא חגורות בטיחות. בישראל, דוגמה לחוק פטרנליסטי היא תקנת הפנסיה חובה שהורחבה לפני כמה שבועת על ידי שר התמ"ת לכלל המשק. יחד עם זאת, אפשר לראות בחוק זה גם דוגמה לרגולציה על מנת למנוע את ההשלכות ל סעיף ח' – עמדת המיקוח הבלתי מאוזנת של המעסיקים מול העובדים. ביקורת על רגולציה מסוג זה מתחלקת לשניים. ראשית, נהוג לחשוב על רגולציה דווקא במונחים של יעילות, ולא של חלוקה מחדש. חלוקה מחדש בדרך כלל נעשית במונחים של מיסוי והעברות של המדינה. לא ברור כיצד אפשר מחלקים מחדש באמצעות רגולציה, והאם זו הדרך היעילה ביותר לעשות זאת. ביקורת נוספת, לגבי הפטרנליזם היא פקפוק על עצם היכולת של המדינה באמת "לדעת יותר טוב" מן האזרח: כמות הידע העומדת לרשות המדינה מוגבלת, ולא תמיד היא מכירה בהכרח את מצבו של הפרט טוב יותר ממנו.

י"א. תיאום ורציונליזציה:

לעיתים נחוץ כי הרגולטור יתאם בין הגופים היצרניים השונים בשוק, על מנת שתהליך הייצור יהיה יעיל יותר. כמו במקרה של המוצרים הציבוריים, הרגולטור נחוץ כדי לתאם בין היצרנים השונים לתועלת כולם, כיוון שתיאום כזה לא יכול היה להיות מושג ללא התערבותו. אולי לכך התכוון מרקס בדברו על המדינה כעין "ועד פועל" של הקפיטליזם. יחד עם זאת, ברור כי לעיתים חיבוק הדוב של המדינה עשוי הלביא דווקא למחסור ביעילות, יותר מאשר להגברתה. דוגמה לתפקיד זה של הרגולטור בישראל הינה בקביעת "תו תקן" על איכות המוצרים המיובאים והמשווקים. במקרה זה, נחוץ הרגולטור כשחקן חיצוני, נטול פניות, על מנת להבטיח את איכות המוצרים.

י"ב. תכנון.

תכנון נחוץ כיוון שהשוק בנוי לספר צרכים חומריים נוכחיים, אך מתקשה לדאוג לצרכי הדורות הבאים (למשל, בכל הנוגע לתכנון סביבתי), או להשגת מטרות חברתיות רצויות אחרות. כיוון שכך, נחוץ הרגולטור שיוכל לתכנן ולהציב את היעדים בהם החברה כולה מעוניינת, ולנתב את השוק בנתיב הרצוי להשגתם. דוגמה לתכנון כזה בישראל היא חוק שקיות הניילון החדש, המתכנן לחייב בתשלום על כל שיקת ניילון ברשתות השיווק. זהו צעד הנובע מתכנון ארוך טווח לגבי עתידה הסביבתי של ישראל. הביקורת הרלוונטית לסוג כזה של רציונל נוגעת למעמד הכל יכול והכל יודע שנוטלת על עצמה המדינה. במקרים רבים נתן לטעון כי המדינה פשוט אינה יודעת מספיק, ואינה יכולה לחזות כיצד ייראה העתיד שאותו היא מתכננת. דוגמה לכך הוא פרוייקט המכונית החשמלית של שי אגסי, עמו נחפזה המדינה להגיע להסכם, לפני שעתידו של שוק הרכב בעל ההנעה הירוקה התבהר דיו. שנית, יש מספר רב של מטרות ויעדים שניתן לשאוף אליהם, וכלל לא ברור כי המדינה כמתכנן פועלת תמיד מתוך הסכמה חברתית מקיפה.


קרא/י את הפרק הבא:

Chapter 3: Explaining Regulation, In: Baldwin Robert and Cave Martin, Understanding Regulation; Theory, Strategy, and Practice, OUP, 1999, pp. 9-17.

הסבר ובקר את כל אחת מ-5 התיאוריות לרגולציה כפי שמונים אותם בלדווין וקייב.


1.1 תיאוריות האינטרס הציבורי:

לפי תיאוריות אלו פיתוח הרגולציה הוא נגזרת של חתירה אחר אינטרסים ציבוריים. מקדמי ותומכי הרגולציה נתפסים (או תופסים עצמם) כשליחי הציבור ומיישמם של מטרות ויעדים ציבוריים. ההנחה העומדת מאחורי מניעי הרגולציה היא כי אף גורם אחר (פרטי, קבוצתי, השוק וכו') לא יגשים בצורה הרצויה או היעילה ביותר את האינטרסים הציבוריים ולכן נכון וראוי כי הרגולציה (המדינתית) תהווה המנוף והמנוע לכך. על מבצעי הרגולציה, הרגולטורים, להיות אנשי מקצוע, מומחים בתחומם, ישרים בחתירתם אחר היעדים הציבוריים ונטולי משוא פנים. מספר ביקורות תיאורטיות, פוליטיות ופרקטיות מופנות לעבר תיאוריות האינטרס הציבורי. ביקורת אחת מעלה את הקושי לשרטט במדויק ולהצביע על אותם אינטרסים ציבוריים שלשמם כביכול פועלת הרגולציה. כמו כן, יכולים להתעורר חילוקי דעות באשר לתוכן המטרות הציבוריות הראויות, דבר המעלה שאלה האם הרגולציה מקדמת מטרות ציבוריות באשר הן, או של ציבורים מסוימים. מבקרים אחרים מטילים ספק באשר למידת המקצועיות, היושרה והנאמנות המוחלטת של הרגולטורים למימוש היעדים הציבוריים. הרגולטורים עשויים להיות בעלי מוגבלויות מקצועיות וכן, ככל בני האדם, עלולים ליפול ל"רשתות" של שחיתות ומשוא פנים שיפגמו במשימתם הציבורית. יתר על כן, הרגולטורים עלולים להפוך "שבויים" בידי אינטרסים כלכליים ופוליטיים שונים, דבר המערער על יכולתם לחתור באופן בלעדי למימוש יעדים ציבוריים. ביקורת נוספת כלפי תיאורית האינטרס הציבורי מצביעה על כישלונות הרגולציה לעיתים להביא לתוצאות לטובת הציבור, דבר היכול לערער על עצם חיוניותה של הרגולציה או על הצורך בשינוי מבני שלה. הרהור מחדש בנוגע לתיאורית האינטרס הציבורי יכול לנבוע מתוך הסתכלות על העולם הניאו-ליברלי, הגלובלי והתחרותי שלנו כיום. ייתכן ותיאוריה המושתת על השגת יעדים ציבוריים תתעלם או תתקשה להסביר היבטים של תהליכי ההפרטה, המשפיעים באופן ניכר על תחום הרגולציה. ייתכן ומוטב להרחיב את נקודת המבט ולראות ברגולציה תהליך המייצג ומקדם אינטרסים שונים ומופרטים ולא רק אלה של ה- "ציבור".

1.2 תיאוריות האינטרס הקבוצתי:

בתיאוריות אלה מוסברת הרגולציה על התפתחויותיה השונות כתוצאה של יחסים בין-קבוצתיים ויחסים בין קבוצות שונות למדינה. הרגולציה מנותחת בראי של מאבקים ותחרות על כוח. ישנן תיאוריות המגשרות בין אלה של האינטרס הציבורי והקבוצתי, למשל מתוך הסתכלות על תהליכים שלובים – הרגולציה מיישמת יעדים שהציב המחוקק, אשר נקבעו תוך תחרות ופשרה בין קבוצות שונות בחברה. גישות פלורליסטיות וקורפורטיסטיות הן חלק מתיאוריות האינטרס הקבוצתי (לפי הפלורליזם הרגולציה היא תוצר של תחרות חופשית ופתוחה בין קבוצות, ולפי הקורפורטיזם הרגולציה היא תוצאה של יחסים הסכמיים בין קבוצות מאוגדות למדינה). הבעייתיות בתיאוריות מסוג זה היא שהן עלולות להתקשות בהסבר רגולציה המשרתת אינטרס כלל ציבורי (חוצה מגזרים או קבוצות בחברה), כמו גם רגולציה הפועלת בשירות אוכלוסיות שאינן מאוגדות או חברות בקבוצות מוגדרות (במיוחד אוכלוסיות מחולשות או חסרות כוח חברתי כמו מובטלים, ילדים, קשישים וכו'). כמו כן, תיאוריות מסוג זה עלולות להתעלם או להמעיט בחשיבותם של אינטרסים פרטיים – פוליטיים וכלכליים, כברי השפעה על הרגולציה.

1.3 תיאוריות האינטרס הפרטי:

לפי תיאוריות אלו הרגולציה מונעת מאינטרסים פרטים ומשרתת אותם כאחד. אחת מההנחות היסודיות של תיאוריות האינטרס הפרטי היא כי האדם הפרטי (או גם החברה הפרטית) הוא שחקן רציונאלי החותר למקסם את התועלת והרווחה האישית שלו. תיאוריות אלו מקורן בגישות ניתוח כלכליות. כך למשל אסכולת שיקגו מנתחת את הרגולציה כ"מוצר" אותו צורך המגזר הכלכלי מתוך ניסיון להפיק ממנו את המרב. במצב דברים זה מתקיימת מניפולציה של המגזר העסקי על הרגולטורים, שהופכים שבויים בידי האינטרסים של אותו מגזר פרטי. לפי גישה זו השחקנים במגרש הרגולטורי חותרים למיקסום רווחים אישי על פני קידום מטרות ציבוריות, השחקנים לומדים מניסיון העבר ורוכשים ידע בזירה הרגולטורית, והרגולציה כשלעצמה היא תהליך ללא עלויות. מספר ביקורות מועלות כלפי תיאוריות האינטרס הפרטי. ראשית, ייתכן וקבוצות או פרטים לא בהכרח יפעלו כשחקנים רציונאליים השואפים למקסם רווחים אישים, או לחילופין ישאפו לקדם אינטרסים ציבוריים או אלטרואיסטים ולא רק כלכלים ותועלתניים. תיאוריות האינטרס הפרטי נמנעות מלקחת בחשבון מניעים נוספים המשפיעים על הפרט, מלבד מקסום רווחיו, כגון: אידיאולוגיה, הזדהות רגשית ועוד. כמו כן, תיאוריות האינטרס הפרטי עשויות להתקשות בהסבר תופעות, כגון דה רגולציה, אשר אינן מתיישבות עם ההנחה כי הרגולציה משרתת את האינטרס הפרטי. כמו כן, לא תמיד משטר הרגולציה פועל בהלימה עם המטרות התועלתניות של השחקנים הפרטיים. ביקורת נוספת טוענת כי התמקדות באינטרסים הפרטים מתעלמת מהסברים אלטרנטיביים לרגולציה, אשר קשה להתעלם מהם בניתוח התופעה, כגון: רעיונות ואידיאלים, מוסדות וארגונים, קיומם של אינטרסים ציבוריים ועוד. ניתן להעלות ביקורת גם כלפי הניסיון להציג תהליך של "מעגל חיים" של הרגולציה, המוביל אותה בהדרגה למצב של "שבי" בידי אינטרסים פרטיים כלכליים. הסתכלות זו היא בעייתית, בפשטנותה ובדטרמיניסטיות שבה, שכן היא רואה את הפרט, החברה והתהליכים הרגולטוריים כ"מכונות" ממוקדות מטרה אחת ויחידה, היא מיקסום תועלת ורווחים.

1.4 תיאוריות של רעיונות כבעלי כוח הסבר:

לפי תיאוריות אלה הרעיונות והאידיאלים הם המכשיר באמצעותו יש לנתח תופעות ותהליכים בחברה, ובתוכם את הרגולציה על התפתחויותיה השונות לאורך השנים. אידיאולוגיות ותפיסות כלכליות מכתיבות משטרי רגולציה או דה-רגולציה שונים, למשל בתקופת רייגן או תאצ'ר, עת התחולל שינוי אידיאולוגי פוליטי וכלכלי בחברה. הבעייתיות בתיאוריות מסוג זה הוא הקושי להסביר ולהבין בעזרתן מדוע רעיונות מסוימים משתרשים ואחרים נדחים (כיצד מנתחים קיומם של רעיונות מתחרים?), הקושי להפריד בין רעיונות לאינטרסים, והקושי לנתח ולהבחין מתי פעולה מסוימת נובעת מרעיון ומתי מאינטרס או אילוץ פרקטי. כמו כן, עולה שאלה של "ביצה ותרנגולת" ביחס לתיאוריות מסוג זה - האם לגבי עיצוב והשפעה על תופעה חברתית, כלכלית ופוליטית כלשהי (כגון משטר רגולציה) ניתן לקבוע בוודאות מה קדם למה – הרעיון או האינטרס?

1.5 תיאוריות מוסדיות:

לפי תיאוריות אלו למוסדות, למבנים ולהסדרים ותהליכים מוסדיים וחברתיים יש חלק מרכזי בעיצוב ובהשפעה על רגולציה. הרגולציה לא מושפעת או מונעת כתוצאה ממאבקים ותחרות בין אינטרסים ציבוריים, קבוצתיים או פרטיים (או כמעט ולא מושפעת), אלא מתהליכים מוסדיים עמוקים וארוכי טווח (אשר בעצמם מעצבים אינטרסים פרטיים וקבוצתיים). הדגש אינו על הניתוח ברמת האינדיבידואל ומהלכיו, אלא ברמה המוסדות והעקרונות המוסדיים והחוקיים המעצבים את החברה על תהליכיה השונים. כך למשל, בתחום הרגולציה הניתוח יהיה לא ברמת הבירוקרט הבודד אלא בחינה של תהליכים ומוסדות בירוקרטים. פעולות של שחקנים (כגון הפעלת לחץ על הרגולטור) ותפוקות רגולטוריות ופוליטיות צריכות להיבחן, לפי תיאוריות אלו, לאור המבנים והמוסדות הבירוקרטים והרגולטורים הקיימים. התיאוריות המוסדיות מנתחות מצבים של "שבי" הרגולטור בידי חברות, יחסים בין רשויות ציבוריות ואינטרסים קבוצתיים ופרטיים, תחרות בין משטרים רגולטורים שונים ועוד – אך כל זאת מתוך נקודת המבט המוסדית, בחינת הכוח וההשפעה שיש למוסדות, לתהליכים ולנורמות מוסדיות על המציאות המתוארת. הבעייתיות בתיאוריות מוסדיות יכולה להימצא בהסתכלות על המוסדות כמשתנה בלתי תלוי – האם אכן ניתן לראות מוסדות וארגונים בחברה כמרכיב קבוע ויציב? שינויים מוסדיים מתרחשים לא פעם, לאורך שנים ובמקומות שונים. מה משפיע על עלייתם ודעיכתם של מוסדות ועל תהליכי שינוי שחלים בהם? האם אין מקום לקחת בחשבון משתנים נוספים אשר משפיעים על המוסדות, כגון: פרטים וקבוצות, אינטרסים קבוצתיים ופרטיים, שיקולים כלכליים ועוד. נדמה כי בעולם בו התחרות וההפרטה גדלים, מוסדות מסורתיים משתנים או נעלמים, ומוסדות חדשים צומחים – נכון לאמץ ניתוח תיאורטי שלם ומורכב כמה שיותר, המקיף את מכלול השאלות ונקודות המבט המפורטות לעיל.

כלים אישיים